A promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 marca o início de uma das mais ambiciosas reformas tributárias das últimas décadas no Brasil. A mudança introduz um modelo de Imposto sobre Valor Agregado (IVA dual), resultando na criação da CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) e do IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), e promete transformar profundamente diferentes setores da economia — com efeitos especialmente notáveis em concessões e parcerias público-privadas (PPPs).
Considerando a relevância do tema para líderes e gestores de infraestrutura, com foco especial em PPPs e concessões, os Professores Francisco Leocadio e Fernando Bernardi Gallacci conduziram debates detalhados com os alunos, explorando os múltiplos impactos da reforma.
Neste artigo, reunimos os principais pontos destacados pelos especialistas, abordando suas implicações contratuais, fiscais e operacionais para projetos de infraestrutura vigentes e futuros.
Um novo panorama para a tributação do consumo
A reforma unifica cinco tributos — PIS, COFINS, IPI (federais), ICMS (estadual) e ISS (municipal) — em dois novos impostos: CBS e IBS, além da introdução do Imposto Seletivo (IS). Esta reformulação altera diretamente a estrutura de custos e as obrigações fiscais das Sociedades de Propósito Específico (SPEs) envolvidas em concessões e PPPs.
Anteriormente, essas entidades podiam optar entre o regime não cumulativo (alíquota de 9,25% com direito a créditos) ou o cumulativo (alíquota de 3,65% sem direito a créditos), além de se beneficiarem de programas como o Reidi e o Reporto. Agora, passam a ser tributadas pela CBS e IBS, sem regimes especiais previstos, e com expectativa de uma alíquota combinada de cerca de 26,5%. Esse novo cenário exigirá ajustes relevantes no planejamento tributário das concessionárias.
Onde os impactos serão mais sentidos?
As alterações se farão sentir especialmente em:
- Operações de locação de ativos;
- Utilização e apropriação de créditos tributários;
- Manutenção de regimes especiais e benefícios fiscais no setor de infraestrutura.
Ademais, a arrecadação dos novos tributos estará vinculada à administração pública contratante, alterando possivelmente o equilíbrio federativo na distribuição de receitas.
Casos setoriais emblemáticos
Os especialistas também destacaram setores que merecem análise atenta:
- Iluminação pública e smart cities: Com a nova redação do art. 149-A da Constituição, os municípios poderão instituir contribuições para custear serviços e infraestrutura de monitoramento urbano.
- Energia e telecomunicações: A extinção do ICMS e a previsão de cashback para consumidores de baixa renda podem impactar a viabilidade de projetos e investimentos.
- Serviços sociais e mobilidade urbana: Serviços de educação, saúde e transporte coletivo poderão ter redução de até 60% nas alíquotas ou mesmo isenção total, o que influencia diretamente os contratos de PPP nessas áreas.
Reequilíbrio econômico-financeiro: Um tema central
A nova estrutura tributária poderá mudar significativamente a composição de preços dos projetos em curso, impactando o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reconhecendo isso, os artigos 374 e 375 da Lei Complementar 214/2025 preveem ajustes contratuais quando comprovado desequilíbrio decorrente da nova carga tributária.
O reequilíbrio poderá ser solicitado considerando:
- A incidência ou não cumulatividade dos novos tributos;
- A possibilidade (ou não) de repasse do custo aos usuários finais;
- Mudanças fiscais durante o período de transição;
- Extinção de benefícios e incentivos fiscais.
Importante destacar que, mesmo se os custos forem repassados, os impactos no fluxo de caixa podem ser imediatos e expressivos, exigindo gestão financeira ágil.
Reequilíbrio cautelar: A busca por uma disciplina contratual
A ideia de promover um reequilíbrio cautelar — isto é, ajustar contratos antes que prejuízos ocorram — ganha força. Contudo, ainda não há consenso sobre a necessidade de regulamentação específica para esse mecanismo.
Experiências recentes trazem boas pistas:
- A Resolução nº 19/2023 da Secretaria de Parcerias em Investimentos de São Paulo;
- A Instrução Normativa ANTT nº 33/2024, abordando o tema na regulação de transportes;
- Casos como a concessão do Lote Nova Raposo e da PPP das Novas Escolas, que já incluem cláusulas mais flexíveis de reequilíbrio.
Esses exemplos sugerem uma tendência à adoção de contratos com previsões robustas e detalhadas de ajustes, impulsionada pela reforma tributária.
Questões jurídicas e regulatórias ainda abertas
Persistem dúvidas sobre a adaptação dos contratos públicos à EC nº 132/2023:
- Os contratos atuais tratam adequadamente do reequilíbrio frente a alterações tributárias?
- Como distinguir desequilíbrios projetados de impactos efetivos?
- O reequilíbrio deve ser consensual ou pode ser imposto unilateralmente?
- Existe prazo para pleitear reequilíbrio ou ocorre a preclusão do direito?
Além disso, a nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) ainda alimenta debates sobre renegociações antes (ex ante) ou durante (ex post) a execução contratual.
É urgente falar sobre Reforma Tributária
Frente a tantas mudanças, um consenso se desenha entre especialistas: é urgente e necessário debater amplamente os efeitos da Reforma Tributária, sobretudo nas concessões e PPPs.
As alterações no sistema de tributação do consumo terão efeitos profundos sobre a regulação, a segurança jurídica e o financiamento de projetos de infraestrutura. Se positivos ou negativos, dependerá da adaptação dos contratos e da precisão normativa nos próximos anos.
Para gestores públicos, reguladores, operadores e investidores, o momento exige estudo aprofundado, planejamento estratégico e diálogo aberto. É hora de alinhar expectativas, preservar o equilíbrio contratual e assegurar a continuidade dos investimentos fundamentais ao desenvolvimento do país.
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